2025年11月4日，西班牙内阁批准了被称为“实习生法案”的法律草案。该法案由劳动和社会经济部推动，被誉为“面向新一代的劳动改革”，其主要目标是根除“虚假实习生”现象，并禁止企业使用学生实习生替代正式工作岗位。
为实现这一目标，该法案引入了两大关键机制：一是强制企业补偿学生在实习期间产生的餐饮、住宿或交通费用；二是大幅加重处罚机制，最高罚款可达225,018欧元。
本分析认为，尽管该法案对问题（劳动欺诈）的诊断是正确的，但其提出的解决方案在经济上并不可行，且在谈判过程中忽视了关键的利益相关者。这项新义务叠加在自2024年1月起已生效的“所有实习生均需缴纳社保”的规定之上，形成了“双重负担”，中小企业和个体经营者普遍认为这是“监管窒息”，并表示拒绝。
更严重的是，该法案完全忽视了自身措施的资金来源。西班牙大学校长联盟（CRUE）谴责政府未曾咨询其意见，并警告存在系统性风险：正如2024年企业拒绝支付社保费用，导致大学被迫承担数百万欧元的成本一样，这项新的“费用补偿”义务极有可能事实上再次转嫁到本已“账目窘迫”的公立大学身上。
因此，该法案一面世即遭到来自雇主协会（CEOE, CEPYME）、大学（CRUE）和议会反对党（PP）的正面抵制，同时也暴露了执政联盟内部的深刻分歧。其在议会通过的可行性被认为几乎为零。
对于中小企业和个体经营者而言，眼下最直接的风险并非这部新法案，而是对现行法规的违规：即2024年开始的强制社保缴纳义务，以及劳动监察部门针对“雇佣关系推定”日益加强的审查。
新监管框架：《实习生法案》带来了哪些变化
从工会协议到“一读”批准
2025年11月4日，西班牙内阁“一读”通过了“企业非劳动性质实践培训人员条例”的法律草案。该倡议由第二副首相兼劳动部长约兰达·迪亚斯（Yolanda Díaz）领导，被其部门称为“我国面向新一代的劳动改革”。
该法案的批准已严重滞后。其蓝本是劳动部在2023年仅与工会（CCOO和UGT）达成的协议。从协议签署到进入内阁审议，超过两年的时间间隔非同寻常，这充分暴露了法案在执政联盟内部，特别是社会党（PSOE）和苏马尔联盟（Sumar）之间引发的深刻“内部分歧”。
事实上，此次批准仅为“一读”。这是西班牙立法过程中的一个初步步骤。这意味着草案不会立即提交国会，而是必须先经过数月的评估期，收集其他机构的强制性报告，然后再返回内阁进行“二读”，最终作为正式法案提交。这一漫长的（且未被列为紧急事项的）流程表明，此次初步批准更多是政府中苏马尔联盟为满足其工会盟友诉求而采取的政治策略，而非一项内部共识统一的立法倡议。
既定目标：终结“虚假实习生”
该法案最明确的核心目标是清晰界定培训活动与标准劳动关系之间的界限。用迪亚斯部长的话说，实习必须“纯粹以学习和培训为目的”，“而不是为了取代企业中的正式员工”。
这项立法直接回应了工会的历史性诉求，工会称赞该法案终结了对学生的“剥削”及其作为“免费劳动力”的现状。工会组织一直在积极揭露此类现象。UGT工会估计，欺诈性使用实习生已使企业节省了超过11.43亿欧元的社保缴款。CCOO工会则估计，西班牙每年约有50万名学生参加实习，如此庞大的数量使得监管困难，欺诈行为易发。
这解释了该法案的本质：它首先是一部检查与惩罚的法规，而非促进培训的法规。其条款侧重于“欺诈情况下的雇佣关系推定”，并明确禁止向学生分配与其培训计划无关的任务，例如在假期顶替休假员工。
然而，该法案的设计暴露出一个根本性的错位：政府试图使用学术监管工具（实习协议）来解决一个劳动欺诈问题（替代员工，本应由劳动监察部门管辖）。这种方法导致了与大学的尖锐冲突。劳动部制定的法规不仅给违规企业带来了成本和行政负担，也转嫁给了管理实习的实体——大学。大学作为非营利的学术中介，却被卷入了一场本不相关的劳动纠纷。政府在未咨询学术界的情况下立法，可谓“打错了靶子”：为了惩罚欺诈企业，却让学术中介承担了成本和责任。
新的量化与质化限制
为落实对欺诈行为的控制，草案设立了一系列客观、可衡量的限制，旨在为监察部门提供便利：
- 小时限制： 直接针对最容易掩盖劳动关系的“课外实习”。法案将其总时长限制在最多480小时，或该学位总学分对应时长的15%。
- 学生比例限制： 设定了20%的通用上限，即实习生人数不得超过公司总员工数的20%。同时，为中小企业设定了特定比例：
- 1至10名员工的企业：1名实习生。
- 11至30名员工的企业：2名实习生。
- 31至59名员工的企业：3名实习生。
- 导师限制： 要求提供“充分的”指导，并对企业导师的角色进行了规范。关键在于，规定同一名导师最多只能同时指导五名学生。
这些数字限制（20%的员工比例，1:5的师生比）是该法案最有力的法律工具，它们为劳动监察部门提供了客观的“红灯”，极大地方便了“雇佣关系推定”。
然而，这些限制也带来了间接成本。对于个体经营者或小微企业而言，1名导师最多带5名学生的限制，其“隐性”机会成本可能比直接付款更具威慑力。企业主必须指派一名最资深的员工（唯一有资格担任导师的人）去执行监督任务。这位高级员工用于培训的时间，就不再是100%高效或可计费的时间。这种未在法律中量化的机会成本，打击了企业提供高质量指导的积极性，进而抑制了实习岗位的供给。
制裁机制：严厉加码
该法案明确加强了劳动和社会保障监察局（ITSS）在监督合规性方面的作用，并在《社会秩序违规与制裁法》（LISOS）中增设了特定的制裁条款。
其中最广为人知的是针对“非常严重”违规行为设立的高达225,018欧元的罚款。将实习欺诈的最高罚款与LISOS中的最高罚款（通常用于“虚假个体户”等大规模欺诈）等同视之，这本身就是一种宣言：政府在法律上将“虚假实习生”等同于最严重的未申报劳动（即黑工）。
然而，对于中小企业和个体经营者而言，225,018欧元这个数字在很大程度上只是媒体的噱头。真正的法律和财务风险并非这一最高罚款，而是“雇佣关系推定”的适用。
对小企业而言，真正的危险在于：如果劳动监察员认定某名（或某几名）学生从事的是结构性工作，实质上替代了正式员工，监察员将宣布此人从第一天起就是雇员，而非实习生。在这种情况下，企业面临的（通常）不是22.5万欧元的罚款，而是可能在经济上更糟糕的后果：被勒令追溯性支付所有未付工资（按相关集体协议计算）和全额社保缴款（100%，无补贴），外加所有相应的滞纳金和利息。这种对长达数月甚至数年“虚假实习”的追索，才是真正的威慑所在，并可能直接危及小企业的生存。
对中小企业和个体经营者的直接经济影响分析
“双重负担”：2024年的社保缴纳 + 2025年的费用补偿
引发本分析的文章标题称该法案将“引爆”个体经营者和中小企业的成本，其依据正是在短时间内累加的两项经济负担。
- 负担一（现行）： 自2024年1月1日起，所有实习生（无论是否带薪）均需缴纳社保。
- 负担二（拟议）： 《实习生法案》带来的新“费用补偿”义务。
企业界的愤怒不仅源于这些新费用的数额，更源于在最低工资上涨（SMI）、强制数字化和社保缴费基数上调的复杂经济背景下，这种监管的叠加。
成本1：社保缴纳（2024年1月已生效）
自2024年1月1日起，根据第2/2023号皇家法令，所有进行培训实践或学术实习的学生都必须在社保系统注册，无论其是否有报酬。
对于无薪实习（绝大多数情况），这项缴费享有95%的补贴。因此，实际成本非常低。每日缴费为2.36欧元（普通风险）和0.29欧元（职业风险），折合每月最高约60.76欧元，每名实习生每年的平均成本估计约为200欧元。
正如一些消息源所定义，直接成本“微乎其微”。对个体经营者或中小企业而言，真正的冲击并非这笔开支，而是行政负担。雇主必须为每位学生管理社保注册和注销手续，并且每季度（4月、7月、10月、1月）申报缴费。这增加了额外的文书工作、会计成本和管理复杂性。
但对2024年这项法规的分析至关重要，因为它是一次失败的实验，预示了2025年《实习生法案》的失败。2024年的社保法在没有明确资金机制的情况下设定了支付义务。法规称支付责任方为“资助该计划的实体”，否则由公司承担。而在实践中，绝大多数公司和公共机构都拒绝承担这项新成本。
为了避免系统崩溃（导致学生无法毕业）并“传递信心”，西班牙大学校长联盟（CRUE）被迫承担了这笔费用。目前，西班牙的公立大学系统每年正因此支出约900万欧元的直接成本，并承担着管理约40万份实习的“巨大”行政负担，而这“本非大学的直接责任”。2025年的《实习生法案》完全重复了这个错误：它强加了一项新成本（费用补偿），想当然地以为企业会买单，但2024年的经验证明企业不会，最终账单将再次落到大学头上。
成本2：新的“费用补偿”（法案核心）
2025年草案带来的真正成本增长是“费用补偿”。法案强制企业“至少补偿”学生因实习而产生的费用，如交通、住宿或餐饮。
必须澄清的是，这不是工资。事实上，该法案并未强制要求企业向实习生支付薪酬。
这项措施的主要问题在于其危险的模糊性。法规没有设定具体金额，只有一个概念（“补偿”）。这给中小企业带来了极大的法律不确定性。“足够”是多少？是该支付交通卡（例如每月20欧元）？还是也包括餐饮（例如每天12欧元的午餐，合计每月240欧元）？更糟糕的是，法律提到了“住宿”。如果一名学生决定搬到实习城市，企业是否必须承担其房租？
这种不确定的成本远比固定成本更具威慑力。中小企业可以为每月100欧元编制预算，但无法为“住宿”这项可能高达数百欧元的法律义务编制预算。这种模糊性带来了显而易见的诉讼风险。学生（在工会的支持下）可能会起诉公司，认为其补偿不足。企业将面临由监察员或法官在事后裁定何为“足够”金额的风险。
正如西班牙商会和大学社会理事会所警告的，企业家的理性反应将是：以唯一可能的方式规避这种不可预测的法律和财务风险——即停止提供实习岗位。
ATA和CEPYME的反应：“监管窒息”
企业界的反应一致是负面的。雇主协会（CEOE和CEPYME）及主要的个体经营者协会（ATA）均明确表示反对该法案。ATA主席洛伦佐·阿莫尔（Lorenzo Amor）严厉批评了这种负担的累积，他将此法案置于成本普遍上涨（最低工资、社保缴费）的大背景下，中小企业普遍认为这是一种“监管窒息”。
西班牙商会在其意见书中直言不讳：该法案将“抑制”企业提供实习的积极性，并毫无理由地增加监管和经济成本。
由此，雇主协会和大学（CRUE）之间形成了一个反对该法案的事实联盟。然而，必须理解的是，他们反对的动机截然相反：雇主协会不想支付新成本；而大学则担心雇主协会拒绝支付，导致账单再次落到自己头上。双方从对立的视角出发，得出了相同的结论：这项法律在财政上是不可行的。
企业方负担对比（2024年前 vs. 2025年法案生效后）
下表总结了个体经营者或中小企业在接收无薪实习生时，其义务和成本的演变，清晰地展示了负担的累积。
| 实习特点 | 2024年1月前情况 | 当前状况 (RDL 2/2023) | 2025年《实习生法案》提案 |
| 社保缴纳（无薪） | 非强制 | 强制 | 维持强制 |
| 社保成本（估计） | 0 欧元 | 约200 欧元/年 (95%补贴后) | 维持约200 欧元/年 |
| 行政负担（社保申报） | 低（仅需协议） | 高。季度支付。 | 维持高负担 |
| 费用补偿 | 自愿 | 自愿 | 强制 (金额未定) |
| 实习生人数限制 | 无（仅受欺诈调查限制） | 无 | 有 (最多20%员工；中小企业有特定比例) |
| 导师限制 | 无（非正式） | 无 | 有 (最多5名学生/导师) |
| 制裁风险 | 低（欺诈难以证实） | 中等 | 极高 (最高225,018欧元；雇佣关系推定) |
| 实际资金来源 | 企业（如果自愿） | 大学（因企业拒付） | 公开冲突（中小企业 vs. 大学） |
被遗忘的利益相关者：与大学的冲突
《实习生法案》在推进过程中最大的战略失误，是将大学界完全排除在谈判之外，这一事实激起了西班牙实习管理体系核心的正面抵制。
CRUE的立场：支持权利，反对“即兴创作”
西班牙大学校长联盟（CRUE）是该法案除雇主协会外最严厉的批评者。校长们公开谴责该法案在起草和谈判过程中完全没有咨询大学界的意见，鉴于实习本身是一种受规管的学术活动，这种做法令人费解。
CRUE的立场是微妙的：他们“积极评价”并“支持”学生的新权利，例如费用补偿或疾病期间的保护。然而，他们对该法的“经济可行性”表示“极大担忧”。他们警告说，如果不能有效保证企业的共同责任，该法案将产生强大的抑制效应，“危及实习模式的连续性”。
劳动部犯了一个错误，即把一场学术改革当作劳动改革来谈判（只找工会）。CRUE并不反对学生获得补偿；他们反对的是劳动部在没有分配预算的情况下去创造一项权利。校长们根据2024年的经验深知，这笔账单将不可避免地落在大学头上，他们指责政府“即兴创作”，并“背对着”教育系统的财务现实立法。
定时炸弹：“成本替代效应”
理解《实习生法案》未来走向的关键，在于2024年社保缴费引爆的这颗“定时炸弹”。正如CRUE和媒体分析所证实，大学系统目前已经承担着每年900万欧元的社保成本和“巨大的”管理负担，这“本非他们的直接责任”，他们这样做只是为了“让学生安心”并挽救学年。
大学陷入了一个无解的困局。在许多学位课程中，学分实习（Curriculares）是学生获得学位的强制性要求。如果企业面对《实习生法案》的新成本（社保 + 费用补偿）而停止提供岗位，大学只有两种选择：
- 任由系统崩溃，导致学生无法毕业。
- 自己支付这些成本（社保，以及新的补偿），以“挽救”实习岗位供给，确保学生能够毕业。
该法案为企业创造了一种激励扭曲。企业知道，如果他们拒绝支付，大学（作为责任方，虽然最弱势，但有学术义务）将不得不承担成本以避免崩溃。可预见的结果是：这部旨在终结“免费劳动力”的法案，最终将使“大学（用公共资金）补贴私营企业的实习培训”这一行为制度化，而劳动部则将此归功为一项社会胜利。
学生视角(CREUP)：批判性的支持
即便是法案的理论受益者——学生，也持批判态度。西班牙公立大学学生代表协调会（CREUP）也加入了CRUE的行列，谴责劳动部在谈判中忽视了整个大学界。
虽然他们支持扩大权利，但CREUP认为“费用补偿”是不够的。他们的诉求是“公平的报酬”，不仅能覆盖开支，还能补偿学生为实习付出的“机会成本”。现行法律并未满足这一要求，因为它明确规定不必支付工资。
对学生而言，最大的威胁来自该法案的非预期后果：如果CRUE和大学社会理事会的警告成真，学生们将在纸面上拥有更多权利，但在现实中面临更少的实习机会，这将阻碍他们进入劳动力市场，在许多情况下，甚至阻碍他们毕业。
政治可行性与专家结论
议会迷宫：可行性为零
《实习生法案》的议会之路预计将短暂且失败。它目前仅在“一读”中被批准，而非作为正式法案，这已表明其根基不稳。它必须经过数月的报告审查，才能进入“二读”，然后才可能提交国会。
该法案面临着“三重阻碍”：
- 内部分歧： 执政联盟伙伴（PSOE和Sumar）之间的公开“分歧”使其难以获得捍卫该法案所需的共识。
- 政治反对： 主要反对党人民党（PP）已“暗示将拒绝”该措施，认为其注定失败。
- 利益相关者反对： 这是极少数几项能同时激起雇主协会（CEOE/CEPYME）和大学（CRUE）联合反对的法律之一。
在这种情况下，该法案“几乎没有可能在国会获批”。实际上，它在政治上已经死亡。内阁的批准似乎更像是劳动部长约兰达·迪亚斯为了兑现对工会的承诺而采取的象征性举动，而非一项可行的立法倡议。该法案要想通过，唯一途径是进行重大修订，纳入国家直接财政拨款（即在国家总预算中设立专项资金用于补偿），但这目前并未被考虑。
专家诊断：真问题，假方案
作为分析师，笔者认为劳动部的诊断（“虚假实习生”的普遍滥用）是正确的。这个问题真实存在，它损害了劳动力市场，并使年轻人进入职场的路径变得岌岌可危。
然而，其解决方案（即《实习生法案》）却存在根本性缺陷，因为它忽视了激励经济学。它试图为一项对企业而言完全自愿的活动（提供实习岗位）强加高额成本。对自愿活动征税的逻辑后果，不是企业支付成本，而是它们退出这个系统。
该法案混淆了劳动问题（欺诈，应由劳动监察部门处理）和学术活动（培训）。它将成本转移到了最薄弱的环节（即有义务确保学生毕业的大学）身上，并威胁要摧毁它本意图监管的、连接教育与就业的桥梁。
未来情景与对中小企业的战略建议
情景一（最可能）：法案在议会夭折。
法律未获批准。
- 中小企业对策： 这只是暂时的部分缓解。2024年起为实习生缴纳社保的义务（RDL 2/2023）仍然有效。无论新法案如何，劳动监察部门已经在加强对“虚假实习生”的审查。中小企业必须立即规范其2024年和2025年的社保缴纳，以避免处罚。
情景二（不太可能）：法案通过。
- 中小企业对策： 如果法律最终通过，中小企业将不得不做出艰难抉择：
- 承担全部成本： (社保 + 费用补偿 + 导师时间)。这只在实习生能迅速创造价值时才可行。
- 大幅减少实习岗位： 取消所有课外实习（成本最高且受法律限制最多），只保留最低限度的强制性学分实习。
- 向大学施压： 与学生的所属大学谈判，要求其承担“费用补偿”成本，复制2024年社保缴费的既成事实。
分析师战略建议：
无论该法案最终命运如何，监管收紧的趋势是明确的。建议个体经营者和中小企业立即采取两项防御性措施：
- 立即进行社保缴纳审计： 面对检查，合规是最好的防御。立即核实你是否正在为所有实习生正确申报和季度缴纳（95%补贴后的）社保。这是头等大事。
- 记录培训内容： 培训计划必须是真实的、详细的，并以文件形式保存。实习生绝不能替代任何人的工作或承担结构性任务。面对“雇佣关系推定”以及随之而来的毁灭性工资和欠款追索，拥有坚实的培训计划和指导证据是唯一的法律辩护。
